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近年來地方政府在環(huán)境保護(hù)、供給側(cè)改革、社會(huì)穩(wěn)定、化解債務(wù)等領(lǐng)域的目標(biāo)任務(wù)更加復(fù)雜多元，再加上近期經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)和下行壓力，地方財(cái)政收支可持續(xù)性日益承壓，一方面地方對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴日益嚴(yán)重，另一方面地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題日益凸顯，可以說，央地間的財(cái)政關(guān)系到了必須要進(jìn)行調(diào)整的新階段。二十屆三中全會(huì)對(duì)于深化財(cái)稅體制改革也指出了方向，包括增加地方自主財(cái)力、適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比例等。關(guān)于如何調(diào)整、優(yōu)化央地財(cái)政關(guān)系，我認(rèn)為有如下三點(diǎn)值得討論。

一、提高認(rèn)識(shí)，央地之間財(cái)政關(guān)系的背后是國家治理體系

中央與地方的財(cái)政關(guān)系是國家縱向權(quán)力與資源分配的基本關(guān)系。我國歷史上出現(xiàn)的戰(zhàn)亂紛爭、朝代更迭，皆與嚴(yán)重失衡或失序的央地關(guān)系有關(guān)，這充分體現(xiàn)出央地關(guān)系在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治運(yùn)行過程中的重大制度影響力。1983年我參加工作時(shí)，正好趕上中國進(jìn)行計(jì)劃單列市改革，這是中國行政區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)管理體制的一個(gè)重要變革。設(shè)立計(jì)劃單列市的核心步驟，就是推動(dòng)這些城市的地方財(cái)政與中央財(cái)政直接掛鉤。地方政府官員要推動(dòng)地方發(fā)展、推動(dòng)公共事業(yè)，必須有財(cái)政支持，而深圳、青島等計(jì)劃單列市因其在財(cái)政上擁有了更大的自主權(quán)，不僅成為當(dāng)時(shí)城市經(jīng)濟(jì)體制改革的重要突破口，也成為如今的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展重鎮(zhèn)。

轉(zhuǎn)移支付體系與“中央集權(quán)”體制相適應(yīng)，但當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付體系也面臨支出壓力，并且在透明性、科學(xué)性等方面存在不足。我國央地財(cái)政關(guān)系的一個(gè)重要特點(diǎn)是存在規(guī)模龐大的轉(zhuǎn)移支付體系，并且轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模在不斷增長，從2013年的4.8萬億左右增長到2023年超過10.3萬億。這一特點(diǎn)是與“中央集權(quán)”體制相適應(yīng)的，也與現(xiàn)有的行政管理體制、組織人事管理體制相匹配。但是我們應(yīng)當(dāng)看到，近年來地方財(cái)政對(duì)于中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度越來越嚴(yán)重，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的體量占地方本級(jí)狹義財(cái)政收入的比例，已由2015年的51%上升至2023年的85%以上。另一方面，近年來對(duì)于中央財(cái)政具有凈貢獻(xiàn)的省份主要集中在廣東、江蘇、浙江、北京、上海、山東等少數(shù)幾個(gè)東部省份，但是受經(jīng)濟(jì)下行以及土地財(cái)政勢弱影響，2023年這些省份自身的一般公共預(yù)算收支差均為負(fù)值，因此轉(zhuǎn)移支付體系本身也面臨越來越大的支出壓力。此外，轉(zhuǎn)移支付體系還存在一定的隨意性，缺乏透明性、科學(xué)性和公平性，轉(zhuǎn)移支付的分配會(huì)較多地受到領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)與重視程度等主觀因素影響，也不利于轉(zhuǎn)移支付體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

確保稅收政策的公平性和有效性，促進(jìn)地方政府之間的良性競爭，更好的實(shí)現(xiàn)國家治理。在國家資源的人、財(cái)、物三個(gè)層面，中央集權(quán)需要和地方自主之間形成平衡，也需要地方政府在資源使用效率方面加強(qiáng)競爭，推動(dòng)資源更好地配置與運(yùn)用，而不是一想到競爭就是破壞統(tǒng)一大市場，比如某些省份在經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展方面做的好，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，就有理由獲得更多的轉(zhuǎn)移支付和稅收資源。美國實(shí)行的是聯(lián)邦、州和地方三級(jí)分稅體系，在美國自身的國家治理體系之下，也實(shí)現(xiàn)了其地方政府之間較為充分的競爭。但是，當(dāng)前我國地方政府之間的競爭可能并不是完全良性的，比如為了吸引投資，一些地方政府為企業(yè)高管提供個(gè)人所得稅補(bǔ)貼，這種做法可能使得個(gè)稅更多地惠及高收入人群，破壞了公平原則。一些央企、大型企業(yè)、高收益企業(yè)可能也會(huì)通過分支機(jī)構(gòu)的地區(qū)遷移等手段，來為本企業(yè)的高管人員謀取個(gè)稅補(bǔ)貼。雖然上述問題并非是普遍性的問題，但仍需重點(diǎn)關(guān)注。再比如稅收的返還部分常被用作激勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段，但這種優(yōu)惠有時(shí)會(huì)更傾向于分配給發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)的消費(fèi)稅等稅種增速較高，因而獲得了更多的稅收返還，但實(shí)際上有可能落后地區(qū)的消費(fèi)潛力和乘數(shù)效應(yīng)更值得激發(fā)。

二、增收節(jié)支、穩(wěn)定稅源，構(gòu)建良好的一般性地方收支體系

增加地方政府稅收的穩(wěn)定來源，綜合考慮稅收政策對(duì)市場和微觀主體的影響。財(cái)政的第一本賬，即一般公共預(yù)算收入主要來源于稅收，這些稅收收入按照中央稅、地方稅和中央與地方共享稅進(jìn)行劃分，但哪些歸到地方、哪些歸到中央，按照什么原則進(jìn)行具體劃分，這是復(fù)雜而又重要的問題。從一般的原則來看，地方政府直接服務(wù)于當(dāng)?shù)鼐用?，稅收分配?yīng)與居民的貢獻(xiàn)和公共服務(wù)需求相匹配。從這個(gè)角度來看，在地方財(cái)政收支承壓的背景下，房地產(chǎn)稅可能是未來地方政府的重要稅收來源，也符合居民更多納稅就獲得更好公共服務(wù)的一般原則。當(dāng)然，當(dāng)前房地產(chǎn)市場持續(xù)低迷，房價(jià)下行壓力較大，對(duì)于房地產(chǎn)稅的征收時(shí)點(diǎn)需要謹(jǐn)慎。同時(shí)，由于中國實(shí)行的是國有土地使用權(quán)制度，對(duì)房地產(chǎn)征稅的合理性也存在一定的爭議。在土地使用權(quán)不是永久期限的情況下，香港的房地產(chǎn)稅收體系或?qū)?nèi)地有一定的參考價(jià)值，比如土地批租制度和差餉制度。再比如消費(fèi)稅改革方面，實(shí)施價(jià)內(nèi)稅還是實(shí)施價(jià)外稅的問題可以討論，但應(yīng)當(dāng)盡快推進(jìn)征收環(huán)節(jié)后移，用以補(bǔ)充地方財(cái)力，并且有助于地方政府重視當(dāng)?shù)氐南M(fèi)增長。

進(jìn)一步擴(kuò)大中央支出比例，促進(jìn)地方政府增收節(jié)支、合理支出。目前一些項(xiàng)目按照比例來分配中央和地方的財(cái)政支出，這種分配方式看上去合理，但實(shí)際上可能并不合理，比如水壩、電網(wǎng)等公共設(shè)施的建設(shè)不僅僅有利于項(xiàng)目所在地，對(duì)其他省份也有好處，但是配套資金卻可能需要由當(dāng)?shù)貋砘I集。某些財(cái)政收入來源于特殊行業(yè)或特殊資源，這些收入在全國范圍內(nèi)進(jìn)行分配，應(yīng)考慮實(shí)行全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以確保公平性。應(yīng)對(duì)上述這些問題，就需要中央財(cái)政要在一些關(guān)鍵領(lǐng)域和項(xiàng)目上承擔(dān)更多的支出責(zé)任，減輕地方政府的財(cái)政壓力，也減輕財(cái)政收支過程中的分布不平衡與不匹配問題。另一方面，增收節(jié)支也非常關(guān)鍵，例如當(dāng)前地方公務(wù)人員相關(guān)的人頭費(fèi)和事業(yè)費(fèi)比重過大，但是精簡機(jī)構(gòu)等改革措施的可持續(xù)性并不強(qiáng)。再比如有些國有企業(yè)進(jìn)行的“維穩(wěn)”支出也過高，像機(jī)場、地鐵的安檢系統(tǒng)就過于復(fù)雜，配備的安檢相關(guān)人員和資源存在冗余。我想，安檢設(shè)計(jì)者自己肯定不走安檢通道，否則他自己也會(huì)覺得不合理。此外，有些公共服務(wù)可以通過市場化機(jī)構(gòu)或非營利機(jī)構(gòu)來提供，這時(shí)候政府一定要交給市場來做，不應(yīng)再徒增政府的支出壓力和職責(zé)，這也是在中國治理體系下如何更好實(shí)現(xiàn)政府職能的重要舉措。

三、央地關(guān)系的優(yōu)化離不開債務(wù)重構(gòu)，存量和增量分別處置

政府債務(wù)是具有一定彈性的政府收入來源，需要珍惜并用好債務(wù)資源。除稅收外，政府債務(wù)是政府收入的另一重要來源。債務(wù)是對(duì)未來的透支，是三年后還，還是十年后還？是以2%的利率還，還是以5%的利率還？債務(wù)融資是用到民生項(xiàng)目中更好，還是用到基建項(xiàng)目中更好？這些問題都需要非?？茖W(xué)的計(jì)劃和非常精細(xì)的管理，并且還需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)的彈性調(diào)整。特別是當(dāng)前債務(wù)問題成為市場和政策討論的關(guān)鍵和熱點(diǎn)，我認(rèn)為需要從存量和增量兩個(gè)角度來進(jìn)行分析，這樣會(huì)讓問題變得更加清晰直觀。

對(duì)于債務(wù)存量而言，預(yù)算軟約束和債務(wù)軟約束同時(shí)存在、相互強(qiáng)化，只能通過進(jìn)行一次性的處置來實(shí)現(xiàn)存量債務(wù)的硬約束。當(dāng)前部分地方財(cái)政缺口較大，并且地方債務(wù)難以為繼，不僅償還本金困難，有些地方就連償還利息也很困難。這時(shí)候如果幫助地方政府化債，會(huì)不會(huì)存在預(yù)算軟約束的問題？我認(rèn)為，地方政府的預(yù)算軟約束和債務(wù)軟約束已經(jīng)廣泛存在了，這是一個(gè)客觀的事實(shí)。有些地方政府將通過債務(wù)獲得的資金，轉(zhuǎn)移到了預(yù)算體系內(nèi)進(jìn)行開支，這又使得這兩種軟約束相互強(qiáng)化。我建議是，在存量債務(wù)化解上要邁出歷史性的步伐，因?yàn)榈胤秸膫鶆?wù)永遠(yuǎn)不可能“還清”，只能對(duì)一部分隱性債務(wù)、城投債務(wù)等存量債務(wù)轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)甚至中央政府債務(wù)，進(jìn)行一次性的處置。通過把隱性債務(wù)里面的非營利性資產(chǎn)，包括公路、橋梁、隧道等置換為中央政府債務(wù)，地方政府在這些領(lǐng)域的支出責(zé)任減少或退出，只有這樣才能解決存量地方債務(wù)的軟約束問題，為實(shí)現(xiàn)硬約束打下基礎(chǔ)。中國中央政府的杠桿率是全球主要經(jīng)濟(jì)體中最低的，我國中央政府部門的杠桿率僅為23.6%，加上地方政府的顯性債務(wù)以及隱性債務(wù)，杠桿率約為 100%左右，低于日、意、美、法、英等G7集團(tuán)的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。所以中央政府部門加杠桿來解決存量債務(wù)問題是有空間的，負(fù)債的成本也較低。

對(duì)于債務(wù)增量而言，要嚴(yán)格管控地方政府新增債務(wù)的舉借和償還，做到地方債務(wù)的收支平衡和長期持續(xù)。與中央政府不同，地方政府不具有主權(quán)貨幣的發(fā)行權(quán)力，這意味著地方政府的舉債并不能自由發(fā)行、自由使用。地方的新發(fā)債務(wù)需要對(duì)應(yīng)到有收益的項(xiàng)目，這樣地方政府債務(wù)才是長期可持續(xù)的，而純公共物品所對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)主要依靠中央財(cái)政。

通過存量和增量債務(wù)的調(diào)整，使得中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)形成較為清晰的邊界，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)央地關(guān)系的調(diào)整優(yōu)化。一方面，中央財(cái)政和中央政府債務(wù)應(yīng)當(dāng)將地方政府所承擔(dān)的非營利性資產(chǎn)轉(zhuǎn)接過來，主要在國防、科技、教育、養(yǎng)老、扶貧、災(zāi)害、突發(fā)事件、國際援助等公共領(lǐng)域發(fā)揮作用，在關(guān)乎國家重點(diǎn)戰(zhàn)略的專項(xiàng)領(lǐng)域也可以進(jìn)行一定覆蓋。另一方面，所有營利性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都應(yīng)該交給地方政府來完成，這有利于擴(kuò)大地方政府的積極性，減輕地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，對(duì)于新增債務(wù)的管理和嚴(yán)格考核，又可以提高政府支出和政府的效率。

債務(wù)重構(gòu)是我國央地關(guān)系調(diào)整的一個(gè)核心環(huán)節(jié)，而央地關(guān)系的優(yōu)化又是國家治理體系調(diào)整的重要組成部分，這一領(lǐng)域的改革對(duì)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而言非常重要和關(guān)鍵。在這一關(guān)鍵領(lǐng)域的改革中，需要把地方政府的一般性收支體系、地方債務(wù)的管理體系、中央政府債務(wù)的管理體系綜合考量，發(fā)揮好地方政府和中央政府各自的比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)央地關(guān)系的良好調(diào)整與優(yōu)化布局。